Để dễ hình dung, Dự án đầu tư phát triển đô thị là dự án đầu tư xây dựng một công trình hoặc một tổ hợp công trình trong khu vực phát triển đô thị đã được cấp có thẩm quyền quyết định và công bố. Các công trình trong khu đô thị có thể bao gồm nhà ở, hạ tầng kĩ thuật, công trình công cộng, công viên, trường học, trạm xá, trụ sở cơ quan nhà nước,..
Tuy nhiên, sẽ không dễ dàng cho chủ đầu tư thực hiện dự án này khi cơ quan có thẩm quyền tại một số tỉnh thành yêu cầu Chủ đầu tư phải có thêm quyết định chủ trương đầu tư, giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho các công trình, dự án thành phần (hay còn gọi là "Dự án cấp 2") mặc dù chủ đầu tư đã thực hiện thủ tục cho toàn bộ Dự án đầu tư phát triển đô thị.
Trước khi đi vào phân tích quy định pháp luật dẫn đến hiện tượng này, chúng ta cần hiểu rõ địa vị pháp lý của các Chủ đầu tư khi tham gia vào Dự án đầu tư phát triển đô thị.
1. Địa vị pháp lý của chủ đầu tư
Theo quy định về quản lý đầu tư phát triển đô thị (Nghị định số 11), Chủ đầu tư được định nghĩa là tổ chức, cá nhân sở hữu vốn hoặc người được giao quản lý, sử dụng vốn để thực hiện đầu tư Dự án đầu tư phát triển đô thị và được chia làm 02 loại như sau:
i. Chủ đầu tư cấp 1: là chủ đầu tư được Nhà nước giao thực hiện Dự án đầu tư phát triển đô thị, có thể là: (a) Các cơ quan quản lý Nhà nước có chức năng; (b) Ban quản lý khu vực phát triển đô thị; các Ban quản lý đầu tư xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao; (c) Doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, hợp tác xã; (d) Các tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.
ii. Chủ đầu tư thứ cấp: là chủ đầu tư cấp 2 hoặc chủ đầu tư các cấp tiếp theo tham gia đầu tư vào dự án đầu tư phát triển đô thị thông qua việc thuê, giao hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã có hạ tầng thuộc dự án đầu tư phát triển đô thị để đầu tư xây dựng công trình.
Đối với các công trình trong đô thị, pháp luật cũng đã khái quát thành cụm từ “Dự án cấp 2”. Đây là một thuật ngữ cũ, được xuất hiện lần đầu tại Nghị định 02 về việc ban hành quy chế khu đô thị mới và đến nay đã không còn có trong Nghị định số 11 thay thế. Tuy nhiên, xét về mặt tinh thần và thông lệ, cơ quan nhà nước và các nhà đầu tư vẫn còn duy trì thuật ngữ này để dễ phân biệt với tổng thể Dự án đầu tư phát triển đô thị có hệ thống hạ tầng kỹ thuật.
Tuỳ vào quy mô và quy hoạch của khu đô thị mà các Dự án cấp 2 có thể bao gồm nhà ở, công viên, bệnh viện, trường học… và sẽ được thực hiện khi Chủ đầu tư cấp 1 đã hoàn thiện hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đảm bảo đồng bộ với hệ thống hạ tầng khu vực xung quanh.
2. Pháp luật về đầu tư các Dự án cấp 2
Về quyền thực hiện dự án, do Dự án cấp 2 là dự án con trong Dự án đầu tư phát triển đô thị nên Chủ đầu tư cấp 1 có thể tự mình triển khai hoặc chuyển nhượng dự án thành phần sang Chủ đầu tư thứ cấp thực hiện.
Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là Chủ đầu tư cấp 1 và/hoặc Chủ đầu tư thứ cấp có buộc phải xin quyết định chủ trương đầu tư để được đầu tư Dự án cấp 2 hay không? Khi định nghĩa đã khái quát “Dự án đầu tư phát triển đô thị” có bao gồm việc đầu tư xây dựng tổ hợp công trình - Dự án cấp 2 trong khu đô thị nhưng tại một số địa phương vẫn quy định Chủ đầu tư phải tiến hành thủ tục đầu tư riêng cho Dự án cấp 2 đó.
Hiện tượng này xảy ra là do đối với các công trình, Dự án cấp 2, quy định pháp luật về quản lý đô thị hiện hành chưa rõ ràng về việc “phải thực hiện” hoặc “không phải thực hiện” thủ tục đầu tư nên để an toàn mà cơ quan nhà nước đã yêu cầu thêm theo quy định tại Luật đầu tư. Ngoài ra, do việc ghi nhận mục đích đầu tư tại Giấy chứng nhận đầu tư chưa thực sự rõ ràng cũng là nguyên nhân điển hình khác khiến phát sinh thêm các Giấy chứng nhận đầu tư dự án thành phần. Cụ thể như sau:
Theo pháp luật về quản lý đầu tư phát triển đô thị
Theo quy định cũ, đối với những Dự án cấp 2 có quy mô nhóm A thì Chủ đầu tư cấp 1 hay Chủ đầu tư thứ cấp đều không phải xin chấp thuận đầu tư mới. Quy định này đã được thể hiện rõ ngay từ Nghị định, thông tư hướng dẫn đầu tiên về quy chế khu đô thị mới, “Sau khi dự án KĐTM đã được phê duyệt, thì những dự án cấp 2 (kể cả các trường hợp do chủ đầu tư cấp 1 đầu tư và các công trình công cộng do Nhà nước đầu tư) có quy mô nhóm A được đầu tư vào dự án KĐTM nếu tuân thủ đúng quy hoạch chi tiết xây dựng tỷ lệ 1/500 đã được duyệt thì chủ đầu tư các dự án này không phải thực hiện thủ tục xin phép đầu tư mà chỉ cần gửi thiết kế cơ sở tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định hiện hành của pháp luật về xây dựng để tổ chức thẩm định trước khi phê duyệt dự án”[1].
Tuy nhiên, cũng theo quy định trên, nếu Dự án cấp 2 có quy mô Nhóm B hay nhóm C vẫn cần phải xin phép đầu tư. Việc phân loại nhóm Dự án đầu tư xây dựng công trình trước kia được ghi nhận tại Phụ lục 1 đính kèm Nghị định 16[2].
Đến khi có Nghị định thay thế số 11 về quản lý đầu tư phát triển đô thị (đang có hiệu lực) thì không có quy định Chủ đầu tư cấp 1 hay Chủ đầu tư thứ cấp không phải thực hiện thủ tục xin phép đầu tư nhưng cũng không bắt buộc các Chủ đầu tư phải thực hiện. Đặc biệt, quy định hiện hành chủ yếu yêu cầu các Chủ đầu tư tuân thủ quy định pháp luật về xây dựng, về quy hoạch chi tiết khi thực hiện đầu tư xây dựng các công trình trong khu đô thị. Điển hình có một số nội dung tại Nghị định số 11 như sau:
Điều 17. Nghĩa vụ của Chủ đầu tư cấp 1: “2. Thực hiện đầu tư xây dựng các công trình phù hợp với quy hoạch chi tiết và tiến độ dự án đã được phê duyệt.”
Điều 18. Nghĩa vụ của Chủ đầu tư thứ cấp: “2. Chủ đầu tư thứ cấp phải chịu sự quản lý của chủ đầu tư cấp 1 trong quá trình đầu tư xây dựng, bảo đảm tuân thủ quy hoạch chi tiết đã được phê duyệt, thực hiện việc đầu tư xây dựng theo quy định của hợp đồng ký kết giữa hai bên, các quy định của pháp luật về xây dựng và pháp luật có liên quan.”
Điều 40. Quản lý và thực hiện đầu tư xây dựng đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình trong đô thị: “1. Dự án đầu tư xây dựng công trình trong đô thị được thực hiện theo quy định của pháp luật về xây dựng, Nghị định này và pháp luật có liên quan.”
Như vậy, về mặt tinh thần pháp luật xuyên suốt ở Nghị định số 11 là Chủ đầu tư cấp 1 chỉ cần thực hiện thủ tục đầu tư một lần cho tổng thể Dự án đầu tư phát triển khu đô thị, từ đó làm cơ sở pháp lý cho việc đầu tư các công trình Dự án cấp 2 trong khu đô thị đó.
Theo pháp luật đầu tư chung
Đối chiếu với Luật đầu tư số 67 (sau đây gọi tắt là “LĐT”), LĐT có quy định về Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội (Điều 30), của Thủ tướng Chính phủ (Điều 31), của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 32).
Theo đó, tuỳ thuộc vào quy mô dự án, vào tính chất đất được dùng để thực hiện dự án (giao đất/thuê đất) hay mục đích dự án mà sẽ phải xin cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Điều này có nghĩa, không phân biệt dự án có phải là công trình trong khu đô thị hay không mà chỉ cần dự án thuộc một trong các trường hợp trên thì Chủ đầu tư phải xin quyết định chủ trương đầu tư.
Rắc rối trong Mục tiêu đầu tư dự án
Thực tế hiện nay có nhiều dự án được chấp thuận với nội dung về mục tiêu dự án và quy mô xây dựng không đồng bộ với tên gọi và quy hoạch 1/500 được phê duyệt. Cụ thể, dự án được ghi nhận trên Giấy chứng nhận đầu tư có tên là: “Khu đô thị mới X”, hồ sơ về quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/500 nêu rõ mục tiêu tính chất là đầu tư xây dựng khu đô thị mới, bao gồm đủ các nội dung về xây dựng hạ tầng kỹ thuật, xây dựng các Dự án cấp 2 như công viên, trường học, bệnh viện…
Tuy nhiên, trái ngược với nó chính là mục tiêu thực hiện dự án nói chung được chấp thuận tại Giấy chứng nhận đầu tư, có thể chỉ bao gồm: “Đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới” hay quy mô xây dựng chỉ nhắc đến các công đoạn liên quan đến hạ tầng kỹ thuật khu đô thị như san nền, hệ thống đường giao thống, cấp nước, thoát nước…
Việc có sự mâu thuẫn ngay từ Giấy chứng nhận đầu tư khiến cả Chủ đầu tư cấp I và cơ quan nhà nước gặp khó khăn trong giai đoạn đầu tư các Dự án cấp 2. Trong phạm vi bài viết này sẽ không phân tích sai sót của chủ đầu tư khi lập hồ sơ xin chấp thuận đầu tư chưa chỉn chu hay công tác thẩm định hồ sơ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa chặt chẽ, mà sẽ tập trung vào vấn đề khi có Giấy chứng nhận đầu tư và Quy hoạch chi tiết 1/500 như vậy, với hệ thống quy định pháp luật hiện hành thì sẽ xử lý như thế nào?.
Rõ ràng, với những cơ sở pháp lý thể hiện nội dung của tổng thể dự án, Chủ đầu tư cấp I hay Chủ đầu tư thứ cấp hoàn toàn có căn cứ để tiếp tục được thực hiện Dự án cấp 2 mà không phải xin chấp thuận đầu tư mới, chỉ cần đáp ứng các quy định về pháp luật xây dựng. Không nên chỉ vì mục tiêu đầu tư hay quy mô xây dựng chưa thể hiện rõ ràng mà loại trừ luôn những văn bản pháp lý khác.
Tuy nhiên, ngay từ quy định pháp luật chưa rõ ràng, đến văn bản pháp lý đầu tư của dự án chưa thống nhất nên hiện nay, chưa có quy định hướng dẫn cụ thể nào giải quyết đồng bộ về vấn đề đầu tư Dự án cấp 2 trong khu đô thị và phụ thuộc nhiều vào quyết định của cơ quan có thẩm quyền tại từng địa phương.
3. Kết luận
Nhìn chung, sau khi có Nghị định số 11 thay thế, do quy định về việc thực hiện thủ tục xin đầu tư Dự án cấp 2 chưa thật sự rõ ràng nên cơ quan có thẩm quyền sẽ có những cách hiểu khác nhau và “linh hoạt” lựa chọn:
i. Căn cứ vào tinh thần pháp luật các quy định quản lý phát triển đầu tư đô thị hiện hành và định nghĩa về Dự án đầu tư phát triển đô thị: Không yêu cầu Chủ đầu tư của Dự án cấp 2 phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư;
ii. Áp dụng quy định của LĐT: Yêu cầu Chủ đầu tư Dự án cấp 2 phải xin cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư.
Có thể thấy, Nghị định 11 là quy định riêng về việc đầu tư quản lý khu đô thị, vì vậy, việc tuân thủ quy định của Nghị định này sẽ phù hợp hơn, cũng như không gây khó dễ cho các Chủ đầu tư bằng những thủ tục rườm rả, không cần thiết.
Tuy nhiên, để tránh tình trạng áp dụng pháp luật không thống nhất cũng như để các Chủ đầu tư có thể lường trước những hồ sơ pháp lý cần có, cơ quan nhà nước cần ban hành quy định rõ ràng hơn, có thể theo hướng phân loại cấp dự án để xin quyết định chủ trương đầu tư (như quy định tại Thông tư số 04) hoặc quy định cụ thể phải thực hiện lại thủ tục xin đầu tư Dự án cấp 2 theo quy định của Luật đầu tư.