Nghị định số 93/2022/NĐ-CP ngày 07/11/2022 của Chính phủ về quản lý, bảo đảm an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không có hiệu lực từ ngày 22/12/2022.
Không làm chồng chéo về chức năng, thẩm quyền của các bộ, ngành
Theo Bộ Công an, về cơ sở pháp lý xây dựng Nghị định này, Luật Biên giới quốc gia năm 2003 (khoản 7 Điều 4) quy định cửa khẩu là nơi thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia bao gồm cửa khẩu đường bộ, cửa khẩu đường sắt, cửa khẩu đường thuỷ nội địa, cửa khẩu đường hàng hải và cửa khẩu đường hàng không.
Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam (khoản 4, khoản 6 Điều 3) và Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam (khoản 1, khoản 2 Điều 2) quy định xuất cảnh là ra khỏi lãnh thổ Việt Nam qua cửa khẩu của Việt Nam, nhập cảnh là vào lãnh thổ Việt Nam qua cửa khẩu của Việt Nam.
Các Luật trên đều sử dụng khái niệm cửa khẩu, tuy nhiên hiện nay mới có loại hình cửa khẩu biên giới đất liền (bao gồm cửa khẩu đường bộ, cửa khẩu đường sắt và cửa khẩu biên giới đường thủy nội địa), cửa khẩu cảng (bao gồm cửa khẩu cảng biển và cửa khẩu cảng thủy nội địa) được quy định tại Nghị định số 112/2014/NĐ-CP và Nghị định số 77/2017/NĐ-CP.
Đối với cửa khẩu đường hàng không, chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định về khái niệm, phạm vi, biện pháp quản lý công tác bảo đảm an ninh, trật tự…
Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 21 Luật An ninh quốc gia năm 2004 và Điều 4 Nghị định số 74/2007/NĐ-CP ngày 09/5/2007 của Chính phủ quy định chi tiết Luật An ninh quốc gia, Thủ tướng Chính phủ có quyền uỷ quyền cho Bộ trưởng Bộ Công an thực hiện quyền áp dụng các biện pháp thực hiện kiểm soát đặc biệt tại các cửa khẩu, các chuyến vận chuyển bằng đường hàng không, đường biển, đường thuỷ nội địa, đường sắt và đường bộ khi có nguy cơ đe dọa an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp.
Tuy nhiên, Điều 12 Nghị định số 74/2007/NĐ-CP mới chỉ quy định việc áp dụng biện pháp kiểm soát đặc biệt tại cửa khẩu nói chung, chưa có quy định về trình tự, thủ tục thực hiện tại từng loại hình cửa khẩu riêng biệt, trong đó có cửa khẩu đường hàng không.
Điều 192 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 quy định người ra, vào và hoạt động tại khu vực hạn chế của cảng hàng không phải tuân thủ các quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Luật sửa đổi, bổ sung Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2014 (khoản 32 Điều 1) quy định một trong các biện pháp bảo vệ an ninh hàng không là "bảo vệ an ninh, quốc phòng, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội theo quy định của pháp luật về an ninh quốc gia, quốc phòng, Công an nhân dân, phòng, chống khủng bố và pháp luật khác có liên quan".
Nghị định 140/2004/NĐ-CP ngày 25/6/2004 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Biên giới quốc gia (Điểm b, khoản 1 Điều 21) quy định "Tại cửa khẩu đường hàng không, cơ quan an ninh của Bộ Công an chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan để quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong khu vực cửa khẩu".
Bộ Công an có nhiệm vụ chủ trì bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, phòng ngừa, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật tại cửa khẩu đường hàng không, là một trong các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề cập tại Điều 192 nói trên. Người ra, vào và hoạt động tại các khu vực trên vừa phải tuân thủ các quy định về an ninh hàng không, được kiểm tra, soi chiếu, giám sát, lục soát an ninh hàng không theo quy định đồng thời phải thực hiện đầy đủ các quy định về bảo đảm an ninh, trật tự của Bộ Công an.
Do đó, việc ban hành Nghị định không làm chồng chéo về chức năng, thẩm quyền của các bộ, ngành trong quản lý, bảo đảm an ninh hàng không đối với khu vực hạn chế về an ninh hàng không.
Việc xác định ranh giới khu vực cửa khẩu là hết sức cần thiết trong việc triển khai các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự và áp dụng các luật có liên quan.
Cửa khẩu đường hàng không được coi là "biên giới đặc biệt, biên giới mềm"
Về cơ sở thực tiễn, Bộ Công an cho biết, cửa khẩu đường hàng không dù nằm trong nội địa hay khu vực biên giới đều có tính đặc thù cao, thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy định liên quan đến biên giới quốc gia, được coi là "biên giới đặc biệt, biên giới mềm", thể hiện ở những khía cạnh cụ thể sau:
Việc xác định ranh giới khu vực cửa khẩu là hết sức cần thiết trong việc triển khai các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự và áp dụng các luật có liên quan.
Cửa khẩu đường hàng không tại các cảng hàng không là cửa ngõ giao thương chủ yếu, thường xuyên diễn ra các sự kiện chính trị quốc gia và quốc tế, chiếm 67% lưu lượng xuất nhập cảnh trong 10 năm qua và tiếp tục có xu hướng gia tăng lưu lượng. Các hoạt động xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu hàng hoá chịu sự điều chỉnh của các luật liên quan đến biên giới quốc gia.
Nhiều công trình tại cảng hàng không là công trình quan trọng liên quan an ninh quốc gia. Theo Quyết định số 809/QĐ-TTg ngày 05/7/2018 của Thủ tướng Chính phủ, 06 công trình gồm Cảng hàng không quốc tế, Đài kiểm soát không lưu, Đài radar tại Nội Bài và Tân Sơn Nhất thuộc danh mục công trình quan trọng liên quan đến an ninh quốc gia. Nếu để xảy ra các sự cố, vụ việc phức tạp về an ninh, trật tự tại địa bàn cửa khẩu đường hàng không sẽ gây ra hậu quả khó lường về con người, kinh tế, chính trị, đối ngoại.
Bảo đảm an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không vẫn còn nhiều vấn đề cần khắc phục
Nhận thức được tầm quan trọng đó, Bộ Công an đã chỉ đạo Công an các đơn vị, địa phương triển khai đồng bộ các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không. Tuy nhiên, việc thực thi các quy định về bảo đảm an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không vẫn còn nhiều vấn đề cần khắc phục, cơ bản như sau:
Thứ nhất, tình hình an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không vẫn diễn biến phức tạp. Cơ quan chức năng của Bộ Công an đã phát hiện và xử lý kịp thời nhiều vụ việc liên quan an ninh quốc gia như vụ tiến hành phá hoại bằng bom xăng tại Tân Sơn Nhất năm 2017, thông tin đe dọa đánh bom hãng hàng không Cathay Pacific 2019; phát hiện, đấu tranh với các đối tượng nhập cảnh để hoạt động chống phá Nhà nước; đẩy đuổi 17 đối tượng khủng bố nước ngoài nhập cảnh Việt Nam; và nhiều loại tội phạm khác như tấn công mạng vào cảng hàng không, tội phạm ma túy, buôn lậu...
Thứ hai, việc chưa xác định phạm vi chính xác khu vực cửa khẩu đường hàng không dẫn đến lúng túng trong xác định thẩm quyền xử lý vụ việc, triển khai các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, áp dụng pháp luật đối với một số hành vi vi phạm cụ thể.
Khu vực cửa khẩu biên giới đất liền và cửa khẩu cảng biển đã có quy chế bảo đảm an ninh riêng biệt. Nghị định số 112/2014/NĐ-CP, Nghị định số 77/2017/NĐ-CP, Nghị định số 71/2015/NĐ-CP đã quy định cụ thể phạm vi, cơ quan có thẩm quyền xác định phạm vi cửa khẩu, cơ quan chủ trì duy trì an ninh, trật tự là Bộ đội Biên phòng, cơ chế phối hợp giữa các lực lượng quản lý nhà nước trong bảo đảm an ninh tại cửa khẩu, trường hợp tạm dừng hoạt động cửa khẩu.
Xác định phạm vi cửa khẩu có ý nghĩa quan trọng đối với công tác bảo đảm an ninh
Việc xác định phạm vi cửa khẩu có ý nghĩa quan trọng đối với công tác bảo đảm an ninh, làm rõ phạm vi cụ thể để áp dụng các biện pháp quản lý, biện pháp an ninh tăng cường khi cần thiết.
Ví dụ, xác định phạm vi cửa khẩu là yếu tố quan trọng khi xem xét tội danh theo Điều 259 Bộ Luật hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017, một trong những hành vi khách quan là vi phạm các quy định về quản lý, kiểm soát, lưu giữ chất ma túy, tiền chất, chất gây nghiện hoặc thuốc hướng thần tại khu vực cửa khẩu (tại điểm đ, khoản 1).
Về vi phạm hành chính, trong các lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội, hải quan, y tế, Nghị định số 144/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội (điểm e, khoản 5 Điều 23), Nghị định số 117/2020/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế quy định các hành vi vi phạm về quy định kiểm dịch y tế biên giới (Điều 13), Nghị định số 128/2020/NĐ-CP của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan quy định các hành vi bị xử phạt vi phạm hành chính tại cửa khẩu (Điều 12, Điều 13, Điều 18, Điều 20, Điều 21).
Nếu chưa xác định được ranh giới khu vực cửa khẩu đường hàng không sẽ không đủ căn cứ để xử lý các hành vi này tại các cảng hàng không. Việc xác định khu vực cửa khẩu đường hàng không sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan chức năng Công an, Hải quan, Kiểm dịch y tế, Kiểm dịch động thực vật, Cảng vụ Hàng không có căn cứ xử lý các hành vi vi phạm liên quan lĩnh vực chuyên ngành.
Theo quy định của pháp luật liên quan đến lĩnh vực hàng không dân dụng, hiện nay mới chỉ có quy định về khu vực cách ly "là một phần của khu vực hạn chế, được xác định từ sau điểm kiểm tra an ninh hàng không đối với hành khách, hành lý xách tay của nhà ga đến cửa khởi hành" (khoản 19 Điều 3 Thông tư số 13/2019/TT-BGTVT ngày 29/3/2019 của Bộ Giao thông vận tải quy định chi tiết Chương trình an ninh hàng không và kiểm soát chất lượng an ninh hàng không Việt Nam). Quy định này chỉ đề cập đến chiều xuất cảnh (cửa khởi hành). Chưa có quy định về khu vực cách ly xuất nhập cảnh.
Việc xác định rõ khu vực cửa khẩu đường hàng không phù hợp với các khuyến cáo của Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế liên quan đến việc phân chia các khu vực tại sân bay, việc cấp thẻ vào các khu vực tại sân bay phù hợp từng mục đích cụ thể tại Công ước Chicago, Phụ lục 17, Tài liệu 8973 điểm 4.2.3, 11.2.6.4 và 11.2.6.5; không xung đột với quy định Công ước Tokyo 1963 về tội phạm và một số hành vi khác thực hiện trên tàu bay; Công ước Montreal 1999 về thống nhất một số quy tắc liên quan đến vận chuyển hàng không quốc tế; Công ước Hague 1970 về loại trừ hành vi chiếm đoạt bất hợp pháp tàu bay; Nghị định thư Montreal 1988 về loại trừ những hành vi bạo lực bất hợp pháp tại các cảng hàng không phục vụ hàng không dân dụng quốc tế.
Ngoài ra, xác định phạm vi khu vực cửa khẩu đường hàng không là cơ sở pháp lý để cơ quan an ninh của Bộ Công an xác định rõ phạm vi triển khai các biện pháp tăng cường an ninh khi phát sinh các tình huống an ninh phức tạp, như khi diễn ra các hội nghị quốc tế, sự kiện thể thao lớn, hoặc các đối tượng biểu tình gây rối như vụ biểu tình tấn công cảng hàng không năm 2018 để phản đối dự thảo Luật Đặc khu.
Khu vực cách ly xuất nhập cảnh là khu vực hành khách đã hoàn thành toàn bộ các thủ tục về soi chiếu an ninh, xuất nhập cảnh, hải quan, kiểm dịch y tế, có thể tiếp cận trực tiếp với tàu bay.
Khu vực cách ly xuất nhập cảnh cần được quản lý chặt chẽ hơn, tránh phát sinh vấn đề phức tạp về an ninh
Thứ ba, khu vực cách ly xuất nhập cảnh cần được quản lý chặt chẽ hơn, tránh phát sinh vấn đề phức tạp về an ninh. Khu vực cách ly xuất nhập cảnh là khu vực hành khách đã hoàn thành toàn bộ các thủ tục về soi chiếu an ninh, xuất nhập cảnh, hải quan, kiểm dịch y tế, có thể tiếp cận trực tiếp với tàu bay. Bất kỳ hành vi vi phạm pháp luật nào tại khu vực này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh, trật tự nói chung và an ninh, an toàn của tàu bay, cảng hàng không, sân bay nói riêng.
Việc quản lý khu vực cách ly nói chung tại cửa khẩu đường hàng không đã được quy định nhưng chưa cụ thể, chặt chẽ. Đây là khu vực cần quản lý nghiêm ngặt vì quy chế pháp lý đối với hành khách trong khu vực này mang tính đặc thù, cần hạn chế tối đa người vào ngoài hành khách xuất nhập cảnh.
Người ở khu vực cách ly nhập cảnh mặc dù đã ở trên lãnh thổ Việt Nam nhưng về thủ tục là chưa nhập cảnh Việt Nam. Người ở khu vực cách ly xuất cảnh vẫn ở trên lãnh thổ Việt Nam nhưng về thủ tục là đã xuất cảnh. Do đó, việc áp dụng quy định pháp luật tại khu vực cách ly cũng sẽ có những đặc thù trong xử lý vụ việc.
Ví dụ: Năm 2016 xảy ra nhiều vụ đoàn du lịch người Trung Quốc mặc áo in bản đồ "đường lưỡi bò" nhập cảnh Việt Nam. Nếu đương sự chưa nhập cảnh (vẫn ở khu vực cách ly xuất nhập cảnh), cơ quan chức năng có thể vận dụng quy định xuất nhập cảnh để từ chối nhập cảnh.
Tuy nhiên, nếu đương sự hoàn thành thủ tục nhập cảnh (ra khỏi khu vực cách ly xuất nhập cảnh) mới bỏ áo khoác ngoài để lộ áo in bản đồ "đường lưỡi bò", cơ quan chức năng không thể từ chối nhập cảnh và cũng chưa đủ căn cứ buộc xuất cảnh hoặc trục xuất, phải áp dụng các quy định khác để tịch thu áo, xử phạt vi phạm hành chính. Các vụ việc như trộm cắp trên tàu bay đến Việt Nam, gây rối trật tự khi tàu bay hạ cánh cũng được xử lý tương tự.
Do chưa có quy định về khu vực cách ly xuất nhập cảnh, theo quy định về an ninh hàng không, các cá nhân, tổ chức có thể sử dụng thẻ kiểm soát an ninh hàng không vào khu vực cách ly. Số lượng lớn người được quyền tiếp cận khu vực cách ly ảnh hưởng đến việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan chức năng.
Trên thực tế khu vực cách ly cửa khẩu đường hàng không đã xảy ra một số vụ việc phức tạp về an ninh, trật tự, đáng chú ý, nhân viên cơ quan đại diện ngoại giao nước ngoài sử dụng thẻ kiểm soát an ninh hàng không vào khu vực cách ly can thiệp vào việc thực thi nhiệm vụ của cơ quan chức năng Việt Nam, tiếp cận các đối tượng liên quan an ninh quốc gia, thậm chí cấp giấy thông hành của nước ngoài ngay tại khu vực cách ly...
Những bất cập trên đòi hỏi cấp thiết có cơ sở pháp lý để triển khai hiệu quả các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, xác định rõ phạm vi cửa khẩu, quản lý chặt chẽ khu vực cách ly xuất nhập cảnh, quy định cụ thể về cơ quan tiếp nhận, thụ lý, phối hợp, xử lý các vụ việc về an ninh, trật tự.
Từ những lý do nêu trên, việc xây dựng Nghị định về quản lý, bảo đảm an ninh, trật tự tại cửa khẩu đường hàng không là cần thiết.